,


Наш опрос
Нравиться ли вам рубрика "Этот день год назад"?
Да, продолжайте в том же духе.
Нет, мне это надоело.
Мне пофиг.


Показать все опросы
Other


Курсы валют


Курсы наличного обмена валют в Украине

Внешний вид


Есть ли у власти желание изменять Конституцию?
  • 15 октября 2010 |
  • 20:10 |
  • TEMA |
  • Просмотров: 20254
  • |
  • Комментарии: 2
  • |
0
Есть ли у власти желание изменять Конституцию?


Движущая сила украинских политреформ

После решения Конституционного Суда не было недостатка в заявлениях и президента, и его соратников по поводу дальнейшего развития конституционной реформы. На практике «процесс пошел» в том плане, что депутаты 8 октября направили в КС для получения выводов проект, предполагающий, во-первых, восстановить сроки полномочий советов всех уровней в редакции Конституции 2004 г. (т. е. до 5 лет), а во-вторых — установить новые фиксированные сроки выборов Верховной Рады и президента: соответственно в октябре и марте пятого года их полномочий.

Нет сомнений, что КС признает эти предложения конституционными. Более того, если на весенней сессии в будущем году поправки не наберут 300 голосов (т. е. оппозиционеры не откажутся от нынешней позиции), то, видимо, все равно КС найдет, что следующие парламентские выборы должны пройти в октябре 2012-го, а президентские — в марте 2015-го, поскольку закон обратной силы не имеет. Мэрам и депутатам местных советов, которых выберут в нынешнем октябре, тогда, правда, не повезет — их полномочия истекут осенью 2014 г.

По сведениям, полученным нами из кругов, близких к руководству Партии регионов, этим и ограничатся попытки изменить Конституцию в ближайшее время, несмотря на все разговоры. Впрочем, к такому выводу подталкивает нас и логика происходящего. Почему? Да потому, что достаточно вспомнить, когда у нас инициировались все конституционные реформы и поправки. Только тогда, когда власть явно не устраивали отдельные нормы из действующей редакции Основного Закона. В последнем случае — со сроком полномочий ВР — это видно наиболее рельефно. Но так было и при Кучме с его обоими вариантами реформ. И несостоявшейся в 2000-м, когда он хотел дать президенту дополнительные рычаги влияния на парламент. И состоявшейся (но не до президентских выборов, как задумывалось, а во время них) в 2004-м, когда уходящий глава государства склонился к парламентской системе, поскольку на тот момент именно она лучше иных могла обеспечить преемственность его курса и стать страховкой от революционных потрясений при смене личности в президентском кресле.

Подтверждает эту аксиому украинской политики и недавнее интервью Юлии Тимошенко «ЗН», где она ясно намекнула, что инициировала в 2009-м политреформу с созданием ПРиБЮТ именно для того, чтобы Янукович не получил президентского поста с большими полномочиями.

Больше никаких конституционных идей Тимошенко и ее сила не выдвигали, если говорить именно о проектах документов, а не об эпизодических фразах. И никаких представлений об отмене политреформы ее политики в КС не направляли, вопреки ее утверждениям в том же интервью, что в свое время это было сделано на волне «помаранчевой» революции. Это, мягко говоря, неправда.

На самом деле КС не рассматривал дел о политреформе до начала 2008 г., да и тогда представление подавали нунсовцы. Не сумасшедшая же Юлия Владимировна, чтобы либо будучи премьером, либо лелея мысль о возвращении на этот пост после парламентских выборов, инициировать возврат к Конституции, дающей президенту право увольнять главу Кабмина в любой момент.

Теперь посмотрим, что может не устроить Януковича в реставрируемой Конституции 1996 г. настолько, чтобы у него возникло желание ее менять (без его воли правящее большинство, разумеется, ничего инициировать не будет)? Ясно, что такой вопрос, строго говоря, ставить несколько преждевременно, поскольку Виктор Федорович по этой Конституции еще не правил, не опробовал ее на практике.

Украина — не Франция

Судя по объему полномочий, устраивать президента пока должно все. Ибо в сумме этот объем больше, чем у любого из президентов к западу от Украины. Зачастую говорят (в этом духе высказывался и сам Янукович), что после проведенной КС конституционной контрреформы полномочия главы нашего государства стали напоминать таковые президента Франции. Это не соответствует действительности. Они были схожи как раз после политреформы-2004. Президент Франции не может ни сместить премьера (и любого из членов правительства), ни отменить какое-либо правительственное постановление, ни предложить законопроект, ни обратиться в КС для отмены уже действующего закона (компетенция этого органа во Франции ограничена правовыми актами, не вступившими в силу). А для Президента Украины все это возможно.

Что же может французский президент такого, чего не дано украинскому? Распустить нижнюю палату парламента (национальное собрание) по собственному желанию, объявить чрезвычайное положение, которое не утверждается парламентом. Наконец, формально он назначает премьера и министров, причем кандидатура премьера не проходит утверждения в парламенте. Но на практике президент в случае победы оппозиционной ему силы на выборах в национальное собрание назначает премьером не своего сторонника, а лидера оппозиции, поскольку знает, что его кандидат все равно получит вотум недоверия.

Разумеется, он вправе распустить национальное собрание. Но стоит почитать мемуары Валери Жискар д'Эстена «Власть и жизнь» (изданные и на русском языке), чтобы понять: право на подобный роспуск ничего особенного не дает, ибо требуется избрать новое собрание, которое будет защищено от роспуска в течение года, и его состав наверняка окажется таким же, как у предыдущего. В приложении к мемуарам приводится полный текст выступления их автора 27 января 1978 г., накануне парламентских выборов, когда существовала реальная возможность прихода к власти блока социалистов и коммунистов, подписавших совместную программу. Там президент подробно объясняет, почему считает победу этих сил нежелательной для страны, фактически агитируя за правые партии, однако нигде не намекает, что в случае подобного исхода намерен воспользоваться своим правом на роспуск парламента.

Напротив, он утверждает: «Вы можете сделать выбор в пользу осуществления Совместной программы....если вы сделаете такой выбор, программа будет проводиться в жизнь. Не думайте, что конституция дает президенту республики средства противодействовать этому». То есть Жискар признал: французский президент не имеет реальных полномочий не допустить к власти идейно чуждое ему правительство, если оно имеет поддержку парламентского большинства.

Что касается чрезвычайного положения, то французские президенты воспользовались соответствующей (16-й) статьей конституции лишь однажды — в начале 60-х при угрозе военного путча. Даже во время массовых беспорядков в мае 1968 г. к такой мере не прибегали.

Таким образом, президент Франции в отличие от украинского не имеет права на повседневное вмешательство в работу правительства и законодательный процесс, зато имеет полномочия «встряхнуть» страну при помощи роспуска парламента и введения чрезвычайного положения. Только вот к подобной чрезвычайщине они прибегают крайне скупо, тогда как их украинские коллеги всегда сполна использовали те полномочия, каких у главы ФР нет.

Исходя из этого факта можно говорить, что практический объем конституционных полномочий у нашего президента явно больше. Однако есть и другое обстоятельство: если французский президент опирается на парламентское большинство, то именно он де-факто определяет политику правительства и может через правительство и большинство реализовать свои законодательные идеи. Но такая власть происходит не в силу закона, а в силу обычая.

Чтобы президент и парламент не различались по политической ориентации, во Франции применили лишь одну простенькую меру — к 2002-му, когда их выборы оказались почти совмещены, срок президентских полномочий был сокращен до срока полномочий депутатских (5 лет), с тем чтобы по возможности закрепить такой порядок проведения выборов и на будущее. В результате и в 2002 г., и в 2007-м президент (и Ширак, и Саркози) сразу получал ориентированное на него большинство в национальном собрании.

Чего может захотеть президент?

Высказавшись в Париже за совмещение президентских и парламентских выборов в Украине, Виктор Янукович показал, что ему известны преимущества французской модели. Но для него было бы уместно применить их нынешней весной, устроив досрочные парламентские выборы. А теперь поезд уже ушел: для совмещения выборов надо или продлить — до неприличия — полномочия действующей Рады (до начала 2015 г.), или самому уйти в отставку в 2012-м, инициировав проведение президентских выборов накануне парламентских.

Оба варианта выглядят явно нереальными. А президент и без досрочных выборов имеет свое прочное большинство в ВР. Поэтому трудно предполагать, что он выступит сейчас с инициативами, сходными с выдвинутыми Кучмой в начале 2000-го. Януковичу-то парламент практически не портил нервов.

Правда, с возобновлением старой редакции Конституции возникает опасность эрозии нынешнего большинства. Ведь что лежит в основе прочности парламентских коалиций? Ответственность за созданные ими правительства. Там, где такой ответственности нет, парламентские фракции не монолитны. Так, этим качеством не могут похвастаться ни республиканцы, ни демократы в конгрессе США: не они формируют правительство, а президент, которому они не в состоянии выразить недоверие.

А то, что новый регламент уравнивает депутатские фракции с группами, которые образованы вышедшими из фракций парламентариями, создает дополнительный стимул для дезинтеграции как оппозиции, так и большинства, включая ПР. Конечно, здесь многое будет зависеть от того, насколько серьезными окажутся противоречия между группой РУЭ и другими группами влияния в партии, не подтолкнет ли контрреформа к переделу собственности.

Тогда уже как реакция на эрозию большинства возможны конституционные инициативы противоположного толка — как идея к возврату формирования правительства большинством, так и идея дополнительного усиления президентского влияния на парламент и правительство. Второй вариант более вероятен, поскольку может лишить ощутимых последствий успех оппозиции на будущих парламентских выборах. Однако не факт, что к нему прибегнут. Власть сначала оценит потенциал смешанной системы, которую используют на нынешних местных выборах, и если он ее устроит, попробует изменить и закон о выборах Верховной Рады. Таким образом, Конституцию можно и не трогать.

Также нельзя исключать выдвижения в будущем идеи наделить президента правом роспуска ВР по своему усмотрению — по образцу Франции. Да, во Франции применение этих полномочий сдерживается убежденностью в том, что на новых выборах состав парламента все равно останется прежним. Но есть ли основания ли полагать, что украинские избиратели во всем похожи на французских? Может, наличие у президента таких полномочий приведет их к мысли: зачем голосовать за оппозицию — ведь тогда Раду распустят, и придется снова идти на выборы? Если на Банковой сочтут, что большинство избирателей действительно склонны рассуждать именно так, то подобных поправок будут, бесспорно, добиваться.

Но все это пока не более чем гипотезы. В настоящее время президент официально предлагает только одно направление конституционных поправок — в области расширения полномочий органов местного самоуправления. Об этом он недавно заявил, выступая во Французском институте международных отношений. Вообще-то такого рода наработки и предыдущая позиция ПР по данному вопросу хорошо известны: передать фактическую власть в регионах соответствующим советам и созданным ими исполкомам, ликвидировав райадминистрации и оставив за обладминистрациями исключительно контрольные функции, наподобие французских префектур. Однако крайне трудно представить, что президент не просто откажется от своего права назначать губернаторов, а даже выступит с такой инициативой. Подобных прецедентов в истории нашей страны пока не было (политреформа «позднего Кучмы» сворачивала президентские полномочия не для него, а для его преемника на посту главы государства).

Инициатив относительно конституционного статуса русского языка также вряд ли следует ожидать. Здесь показательно, что с начала подачи языкового законопроекта ни один из представителей Администрации Президента об этом документе публично не высказывался.

Итак, масштабных конституционных инициатив от власти пока не предвидится. Сегодня у нее нет объективной заинтересованности в этом. И высказывания о конституционной реформе призваны лишь сгладить впечатление от решения КС. Впрочем, весьма вероятно, что они практически реализуются в той части, что касается создания некой структуры, которая и займется правовыми наработками (т. е. конституционной комиссии или ассамблеи). Ведь лучше иметь эти наработки при себе заблаговременно, а не готовить их поспешно, когда возникнет необходимость менять Конституцию. Заодно наличие такой структуры будет, безусловно, благосклонно воспринято на Западе, в частности в ПАСЕ.

Страсбургская утопия

Кстати, на конституционных идеях принятой 5 октября ПАСЕ резолюции «О функционировании демократических институтов в Украине» следует остановиться подробнее. В этом документе предлагается действительно оптимальная модель избирательной системы для нашей страны — пропорциональная с открытыми региональными списками.

Автор этих строк уже многократно писал, что эта система, с одной стороны, сохраняет партийную структуризацию парламента, с другой — делает всех депутатов представителями определенных территорий. Тогда как ранее существовавшая смешанная система создает два различных класса депутатов — мажоритарников и списочников.

Впрочем, закреплять избирательную систему в Конституции не обязательно. А в том, что касается реформы Основного Закона, предложения ПАСЕ разочаровывают.

Так, в документе говорится, что решение КС должно побудить Верховную Раду «инициировать всеобъемлющий процесс конституционной реформы с целью приведения Конституции Украины в полное соответствие с европейскими стандартами». При этом указывается, что выполнить обязательства страны перед Советом Европы невозможно без реформирования Конституции, а политреформа должна происходить в виде внесения изменений в действующую Конституцию, а не одобрения новой.

Что же касается сути Основного Закона, то согласно ПАСЕ «единственный путь к обеспечению продолжительной политической стабильности — конституционные изменения, которые установят четкое разделение властей, а также внедрят надлежащую систему сдержек и противовесов между исполнительной, законодательной и судебной ветвями власти и внутри этих ветвей».

Сразу видно, что ПАСЕ не поняла главного в решении КС — иначе не призывала бы принимать именно поправки к Основному Закону, а не новую Конституцию. Ведь любые поправки украинский КС, когда потребуется, отменит, ссылаясь на нарушение процедуры, — и вся реформа насмарку.

Но перейдем к вопросам более существенным. Так, когда Украина начинала членство в Совете Европы, ни одна резолюция ПАСЕ не утверждала, что положения ее тогдашнего Основного Закона препятствуют выполнению обязательств перед этой организацией. Не найти серьезной критики Конституции 1996 г. и в документах Венецианской комиссии. Так что же настолько плохого теперь, оказывается, обнаружилось в этом документе, что его надо срочно менять?

Объектом критики ПАСЕ была именно политреформа — как на стадии реализации последней в 2003—2004 гг., так и после ее вступления в силу. Многие из высказанных тогда замечаний справедливы, что подтверждалось регулярными конфликтами президента и премьеров. Однако с приходом на пост главы государства Виктора Януковича оказалось, что власть вполне может жить и работать по конституционным правилам. Какой же смысл был нынешним докладчикам — Ренате Вольвенд и Майлис Репс — уже весной этого года, после стабилизации ситуации в стране, подчеркивать первоочередную необходимость масштабной конституционной реформы?

Что такое упомянутые резолюцией европейские конституционные стандарты — также совсем неясно, когда речь идет не о правах человека, а о полномочиях властей. Практически ко всем европейским конституциям можно придраться из-за несоблюдения идеи разделения властей, которую отстаивает ПАСЕ. В США эта идея воплощена, а в Европе сплошь и рядом парламенты (т. е. законодательная власть) формируют и отправляют в отставку правительства (власть исполнительную).

Идея же сдержек и противовесов внутри ветвей власти — вообще нечто крайне странное. Практические варианты таких сдержек и противовесов действительно встречались. Это, например, президент России Ельцин с вице-президентом Руцким в 1992—1993 гг. или президент Ющенко с премьером Тимошенко; в судебной системе это, видимо, ситуация в Высшем административном суде в конце прошлого года, когда там было два председателя с двумя печатями. Вдохновляют ли такие примеры?

В Европе, понятно, хотят, чтобы Украина была застрахована от нарушений демократии. Но не наивно ли полагать, что одно изменение Конституции, т. е. модификация правовых форм украинской политики, способно изменить само внутреннее содержание этой политики?

Можем ли мы объяснить несовершенством разделения властей тот факт, что КС в 2008 г. говорит о политреформе одно, а в 2010-м — противоположное? Ведь никто в Европе не упрекал закон об этом органе власти в том, что он не создает гарантий для независимости суда.

Проблема Украины в основном не в законах, а в характере ее элиты, который автоматически не изменит никакая Конституция, — точно так же, как хорошие латиноамериканские конституции не мешали регулярному появлению диктатур. А проблема ПАСЕ — в том, что она не видит этой проблемы Украины.

Между тем на Западе есть мнение, что демократическая основа Украины заключена не в конституционных формах, а в полиэтническом характере государства. Вот что, например, пишет оксфордский профессор Арчи Браун: «Украина сегодня испытывает много трудностей и не является зрелым демократическим государством, но сегодня демократия на Украине живее, чем в России. Результаты выборов там непредсказуемы — как и должно быть в демократическом государстве... Сам факт массового присутствия там русского меньшинства и еще большего количества русскоговорящих обеспечивает наличие общественно-политического плюрализма и малую вероятность прихода к авторитаризму» (http://russ.ru/pole/Dolgaya-doroga-k-demokratii). Следовательно, именно то, что традиционно именуют расколом нашей страны, и выступает гарантией ее демократии.

Мысль очень интересная — правда, чересчур оптимистичная. Ибо когда демократические формы являются побочным результатом равновесия сил сторон, можно, конечно, говорить и о демократии — только все равно это демократия без демократов.

Чтобы двуязычие и двукультурность Украины стали реальной гарантией демократии, политики с разных сторон должны осознать их гарантийную ценность, а не видеть в них только препятствие для осуществления своих целей.



Источник



Информация
Посетители, находящиеся в группе Гости, не могут видеть и оставлять комментарии к данной публикации.

Вверх